解读
一、实施背景
大学生是我市大力实施创新驱动发展战略的重要力量，从2008年起，我市相继出台实施了三轮大学生创业三年行动计划，形成了集创业资助、创业实训、创业导师、创业园、创业大赛、创业服务等“多位一体”的政策扶持体系，大学生创业企业发展快速，截止2016年底，我市已注册成立大学生创业企业11884家，带动就业50000余人，年营业收入100万以上的有547家，其中千万元以上的有88家。经过9年的发展，我市大学生创业企业已经跨入了新的成长阶段，涌现了“个推”方毅、“快的打车”陈伟星、“乐港科技”陈博、“艺福堂”李晓军等一批具有市场竞争力和良好发展前景的优秀大学生创业企业。当前我市正处在加快建设独特韵味别样精彩世界名城的关键阶段，扶持成长型大学生创业企业加速成长，加大“独角兽”培育力度，对我市经济转型升级有着重要的意义和作用。
今年来，国务院和省委先后下发《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发〔2017〕28号）和《关于进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作的实施意见》（浙委办发〔2017〕46号）等文件，明确提出了通过财政出资引导社会资本投入，设立大学生创业引导基金，重点投资高校毕业生创办的处于初创期或成长期、具有较强创新性的企业。我市于2015年就已在《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》（市委〔2015〕2号）中明确市本级在创业引导基金中逐步设立总规模为1亿元的成长型大学生创业子基金。积极引导社会资金投资成长型大学生创业企业。为促进大学生创业企业进一步做大做强，发挥其引领大众创业、促进万众创新作用。
二、起草过程
根据国家、省、市相关文件要求，由市人力社保局牵头开展杭州市成长型大学生创业企业投资引导基金（以下简称“大创引导基金”）的相关工作，主要包括：
一是充分开展调研。我们就大创引导基金工作，于2015年协同市财政局走访了赛伯乐（中国）、浙商创投、华睿投资和市高投公司，专门针对如何建立、运用、管理好投资引导基金学习取经。通过调研，进一步认清了设立大创引导基金的必要性，学习了国内创投引导基金特别是我市现有政府创投引导基金成功经验。
二是广泛听取意见。我局以书面征询、座谈会等方式，向市委人才办、市发改委、市国资委、市财政局、市科委等单位书面征求意见，并根据各部门反馈意见进一步修改完善并达成基本一致，形成《杭州市成长型大学生创业企业投资引导基金管理办法（试行）》（以下简称“办法”）。
三是认真落实指示。办法形成后，我们向时任张鸿铭市长、张仲灿部长、谢双成副市长进行了请示。按照领导批示要求，陈玮副秘书长召集市财政局、市科委、市人力社保局等相关部门进行了会议，统一了意见，并报时任张鸿铭市长、谢双成副市长同意，明确在市创业投资引导基金中设立规模为一亿元的大创引导基金，首期规模5000万元，所需资金从市创业投资引导基金的结存资金中解决，后续所需资金根据投资进度同步到位。确定大创引导基金的投资方式采用保底跟进投资方式，项目风险由受托管理机构承担。并成立大创引导基金管委会负责运作管理。
三、主要内容
办法分概念界定、基本原则、扶持对象、基金规模、合作周期、工作目标、组织架构、基金管理、基金合作方式、基金的监管和其他十一个部分。
（一）概念界定
办法明确大创引导基金是由市政府为扶持培育优秀成长型大学生创业企业设立的，不以营利为目的且保障国有资金安全的政策性基金。
（二）基本原则
根据《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省创业风险投资引导基金管理办法的通知》（浙政办发〔2009〕24号）和《杭州市人民政府办公厅转发市财政局等六部门关于杭州市创业投资引导基金管理办法的通知》（杭政办函〔2010〕313号）要求，办法明确大创引导基金以效率和安全为核心，按照项目选择市场化、资金使用公共化、提供服务专业化的原则。大创引导基金的使用和管理必须遵守有关法律、行政法规和财务会计制度的规定。
（三）扶持对象
办法依据《杭州市人民政府关于鼓励和扶持大学生在杭自主创业的若干意见》（杭政〔2008〕7号）和《高层次留学回国人员（团队）在杭创业创新项目资助实施办法》（市委办发〔2013〕84号）对我市大学生创业企业和留学生创业企业的认定要求，对扶持对象的标准进行了明确。
大学生创业企业指创办时法定代表人为全国普通高校在校生或毕业后五年内大学生（毕业时间为2005年以后的大学生，包括大专、本科和硕士、博士研究生)，且大学生创业团队核心成员出资总额不低于注册资本的30%；同时成立之初的大学生法定代表人仍为企业股东和主要经营者。
留学人员创业企业指留学人员为企业法人的法定代表人或股东，其自有资金（含技术入股）或海内外跟进的风险投资占公司注册资金的30%以上。留学人员指在国外学习并获得本科及以上学位的公派、自费出国留学生（包括已合法获得外国国籍或居住国永久居留权、留学国再入境资格者），以及在国内已取得大学本科以上学历或具有中级以上专业技术职务任职资格，并到国外高等院校、科研机构、公司工作或学习一年以上，取得一定成果的访问学者和进修人员。
考虑到成长型企业的特性，办法对于成长型企业的界定是年销售额在3亿元以下或净资产在1亿元以下的非上市公司。
（四）基金规模与合作周期
根据“人才新政27条”要求，办法明确大创引导基金规模为人民币1亿元，在杭州市创业投资引导基金中安排。基金如果产生收益主要用于引导基金的滚动发展。
参照《杭州市蒲公英天使投资引导基金管理办法（试行）》（杭科计〔2014〕25号），大创引导基金合作周期为7年，自运行管理机构与受托管理机构签订合作协议之日起算。为保障资金的有效使用，大创引导基金在合作周期内可循环使用。
（五）工作目标
为提高扶持效率，明确扶持目标，提高资金使用绩效，办法明确大创引导基金每个合作周期内投资我市10家以上有发展潜力的成长型大创企业，力争实现3家被投企业成功上市或被上市公司、行业龙头企业收购。
（六）组织架构
1.管理机构。为了加强大创引导基金的协调管理，办法明确由市人力社保局牵头成立杭州市成长型大学生创业企业投资引导基金管理委员会（以下简称管委会），成员由市委人才办、市发改委、市财政局、市科委、市人力社保局等部门相关负责人组成，负责资金筹措、合作方选择和制定相关政策等有关大创引导基金重大事项的决策和协调。管委会下设办公室（设在市人才服务局），由管委会组成部门派出代表构成，负责管委会日常管理工作。
2.运行管理机构。考虑到工作的延续性，办法明确由杭州市高科技投资有限公司（以下简称市高投）作为大创引导基金的运行管理机构，由市高投子公司作为大创引导基金的出资方，受管委会委托与受托管理机构签订合作协议。
3.受托管理机构。根据《创业投资企业管理暂行办法》（国家发改委等十部委令〔2005〕第39 号）和《杭州市人民政府办公厅转发市财政局等六部门关于杭州市创业投资引导基金管理办法的通知》（杭政办函〔2010〕313号）要求，考虑到成长型大创引导基金的特殊性，办法明确管委会在大创引导基金每个合作周期内通过公开征集选择1-2家投资业绩突出、创业资源丰富、管理成熟规范，同时有能力整合国内外创业资源为成长型大创企业提供扶持、有能力承诺保障资金安全、有利于我市大创留创工作进一步发展的专业创业投资机构，作为大创引导基金的受托管理机构进行合作，通过保底跟进投资的形式委托其对大创引导基金进行管理。要求受托管理机构必须实缴注册资本5000万元人民币以上，至少3名具备5年以上创业投资或相关业务经验的专职高级管理人员，3个在杭州市行政区域范围内对大创企业投资的成功案例的合法合规投资企业。
（七）基金管理
办法对大创引导基金的投资范围及比例、管理费和返还进行了明确，其中：
1.投资范围及比例。为保证财政资金专款专用，最大限度发挥财政资金推动我市经济发展的作用，提高对大学生创业企业和留学人员创业企业扶持力度，办法明确大创引导基金的投资范围必须全部为杭州市行政区域内的大创企业和留创企业，基金的重点投向为符合杭州市经济与社会发展规划以及产业发展导向的大创企业。
2.管理费。参照行业惯例和《杭州市蒲公英天使投资引导基金管理办法（试行）》（杭科计〔2014〕25号）的做法，运行管理机构和受托管理机构按年度从大创引导基金专户中直接提取管理费，运行管理机构年管理费提取比例为大创引导基金规模的0.8%；受托管理机构年管理费提取比例为大创引导基金规模的2%。
3.基金返还。为保障国有资金安全，实现国有资产保值的目的，办法对大创引导基金保底返还进行了明确，保底返还包括受托管理的大创引导基金总额、提取的管理费总额和按规定应支付的利息（如有）之和。受托管理机构承担连带责任保证。
（八）基金合作形式
1.合作形式。办法明确大创引导基金以保底跟进投资方式进行合作。受托管理机构应先明确投资意向，由管委会办公室对大创企业资格进行审核后，大创引导基金再同时进行跟进投资。
2.出资形式。参照创业投资引导基金的流程和形式，办法明确受托管理机构（或经管委会批准同意的委托管理机构成立的全资、控股子公司）在管委会认可的商业银行开立银行监管账户，作为受托管理机构接收大创引导基金出资、向跟进投资企业出资的指定账户，该账户受到所在银行和运行管理机构的监管。大创引导基金出资方式为现金出资，投资价格应与受托管理机构对该大创企业的投资价格相同。为分散投资风险，办法对投资价格、比例和规模进行相应明确，保底跟进投资的累计出资最高不超过受托管理机构对该项目实际投资额的50%，且不超过人民币1000万元。
3.项目退出及权益让渡。为提高大创引导基金绩效，受托管理机构所投资项目实现退出的，应及时将退出部分的大创引导基金返还运行管理机构，如需继续进行下一轮投资，按照办法进行申请。为提高投资效率，自签订合作协议之日起5年内（含5年），受托管理机构向运行管理机构返还其受托管理的大创引导基金的，大创引导基金不收取利息。超出5年的，对超出5年部分，大创引导基金按照返还时中国人民银行公布的1年期贷款基准利率收取利息。并于合作协议结束时进行保底清算。
（九）基金的监管
为更好规范大创引导基金运作，保障基金权益，办法明确受托管理机构如有以下三种情形：自受托管理机构与运行管理机构签订合作协议之日起1年内未按规定向大创企业投资的，或自受托管理机构与运行管理机构签订合作协议之日起5年内受托管理机构投资总额未达到受托管理的大创引导基金总规模50%的，或未按约定时间返还大创引导基金的，及有其它未能按照本办法要求投资，则管委会有权终止合作协议，并在下一合作周期中不再与该受托管理机构合作。
