一、家政服务业已成为杭州居民生活的重要组成部分

杭州市规定家政服务业主要包括清洁保洁、搬家搬场、病人陪护、老人或母婴护理、家庭水电维修和除四害、管道疏通、家庭管家、保姆等服务内容。该产业具有鲜明的民生特点，其服务内容是广大群众最关心、最直接和最现实的需求之一。

伴随着居民对品质生活的追求、城市生活节奏加快、老龄社会向纵深发展，杭州城市居民对家政服务的需求日益强烈，特别是在“构建大都市”与“建设新天堂”加速建设的背景下，家政服务市场需求非常迫切且呈逐年大幅攀升的趋势。据不完全统计，杭州居民超过一半以上的家庭使用过家政服务，根据杭州市2010年统计年鉴，全市常住人口中共有家庭户297.08万户，也就是说，服务的家庭数量接近150万户。服务覆盖杭州150多万家庭的家政服务业，每年的营业额保守估计也高达45亿元。家政服务业已成为杭州城市生活的重要组成部分，对于满足群众服务需求、增加城市就业岗位、提高从业人员收入，改善居民生活质量发挥了重要作用。

二、杭州家政服务业发展存在的主要问题

(一)杭州家政服务供需矛盾突出、结构失衡

杭州家政服务需求总量巨大，据调查分析，杭州297万户家庭中有60%存在显性或潜在的用工需求，近180万的家庭正在或将使用家政服务。另外，从供需层次结构来看，即使处于技术要求最低端的家庭保洁服务，也呈现出“以前雇主挑保姆，现在保姆挑雇主”的典型卖方市场特征。处于技术中端的老人护理、母婴护理等项目则更是供不应求，特别是针对老年人的生活照顾、疾病护理和居家养老常常“有单无人做”。至于像家庭投资理财、家庭教育顾问等需要较高专业技能的指导性家政服务项目，从业者比较稀少，而具备多种服务技能的全能型、复合型服务人员几乎为零。这一旺盛需求的背后遭遇的困境却是供需的严重不对称。特别是到了节假日期间更是如此，以“巾帼西丽”钟点工服务项目为例，每逢春节，每天客户预约增加500%，但家政服务员约40%员工在春节、农忙季节需回家，无法满足巨大的市场需求。 

(二)家政服务员整体职业素质较低、服务质量不高

    杭州家政服务从业人员主要由以外省市农村妇女为主、本市下岗失业女性和农村失地妇女为辅的人员构成。以杭州三替集团为例，目前在岗的家政服务员90%为35岁以上妇女，这一群体总体年龄偏大，劳动技能单一、文化教育程度比较低，缺乏对现代服务技能与知识的掌握，被公司组织化的程度不高，职业道德素质也不高。这种状况导致杭州家政服务的总体质量水平较低，服务的专业化、规范化、标准化水平明显不足，用户对家政服务的满意度比较低。被调查的居民普遍反映，当前杭州“令人放心满意”的家政服务员相当缺乏，“对家政服务员的不安全感”是家政服务用户的最大困扰。

(三)家政服务机构鱼龙混杂、低小散特征明显

杭州绝大多数家政企业都属于“中介型”，以“一张桌子、一台电话”为特征的“非法小中介”比“合法中介”的数量还多。这种状况使得家政服务业的运行秩序和市场环境比较混乱，“劣币驱逐良币”效应明显，同时，即使在杭州合法的家政服务机构之中，龙头、大品牌家政服务企业除了“三替”、“巾帼西丽”外也非常少，很难满足居民随叫随到的要求，有时“三替”的钟点工提前3天都很难预约，这与杭州的城市功能和地位极不匹配。杭州家政服务机构鱼龙混杂、低小散的特征，导致居民对其整体信任感较低。

    三、杭州家政服务业存在问题的原因分析

(一)政府对家政服务业的推动与管理有待提高

    一是政府对家政服务业发展还没有引起高度重视。从行业管理来看，目前还没有一家具体的政府管理机构来宏观指导家政服务业的发展。面对家政服务业这个数十万人就业、数百亿产值、服务覆盖60% 杭州家庭的大产业，政府部门还没有将其上升到“重要城市产业”与“重大民生产业”的高度与地位，鼓励、支持家政服务业繁荣发展的法规和政策保障比较缺乏，整个行业发展缺乏系统规划、资源投入与有效举措。

    二是行业缺乏发展标准与规范。当前杭州家政服务没有统一的收费标准，导致很多服务项目价格无限制上涨。有的家政服务人员甚至根据用户的家庭经济状况随意定价，用户被“敲竹杠”现象时有发生。同时，整个行业缺乏统一的服务质量标准，家政服务业涉及的众多服务项目普遍缺乏详细的操作规范。行业标准与规范的匮乏，导致家政服务质量难以得到有效保证，行业监管也缺乏操作依据。

    三是行业准入比较混乱。目前杭州市家政服务机构的行业准入类型非常复杂，有市区工商局审批核准的，有市人力资源和社会保障局经营许可的，还有市区民政局审批的民办非企业组织。行业准入的混乱让家政企业泥沙俱下，特别是很多街道、社区开办的家政服务机构地方保护主义现象较为严重，同时非正规就业组织为了规避“转为经济组织”的政策压力而不得不先关门再重新申请成立，更是加剧了杭州家政服务机构小规模、分散化、低水平的恶性循环。

    (二)行业发展的“社会支持系统”存在较大不足

    一是社会对家政服务仍存在较大传统偏见，缺乏足够的价值认同。社会相当数量人士依然认为家政就是替别人干活的一种“低级劳动”，家政服务员人格得不到尊重现象仍较严重。由于社会传统偏见较为突出，很多人宁愿选择赚钱较少的其他职业也不从事家政服务，家政服务员谈不上热爱自己的工作，更谈不上像“英国管家”和“菲佣”那样把家政服务当作一种体面的事业来做，服务主体工作热情不高严重影响了服务质量。

    二是家政服务用户成熟度不高。很少有用户查验过家政服务员的健康证明、户籍或居住证明。用户的不成熟消费，导致家政服务的权利义务边界非常模糊，服务质量难以有效管控。

    三是进入家政服务业的社会资源不足。伴随着杭州向“服务经济”进一步转型，杭州家政服务业作为一个重要服务产业，面临着广阔的发展空间，但是受多种因素影响目前进入该行业的社会投资非常不足，目前全市注册资本超过100万元的家政服务企业数量较少。行业发展资源的不足，极大制约了杭州家政服务的供给能力。

    (三)当前家政服务业的商业模式存在较大缺陷

杭州家政服务人员整体服务质量较低的一个主要症结在于，当前杭州绝大多数家政服务企业都采用“中介制”商业模式，而不是企业拥有固定员工的“员工制”模式。“中介制”模式固然有其服务过程简单、手续简便、企业风险小等优点，但是该模式容易出现企业管理、服务、培训与保障不足，家政服务员没有企业归属感、“散兵游勇”工作方式泛滥、服务专业化、规范化与标准化难以实施和监控，最终使得家政服务质量难以保证，家政企业本身也做不大做不强。

    四、推动杭州家政服务业健康繁荣发展的对策建议

    根据杭州家政服务业现状，参照国内外家政服务业发展经验，推动杭州家政服务业繁荣发展，应该以“打造与杭州构建国际大都市相匹配的现代家政服务业”为目标，坚持“企业主体、市场驱动、政府推动、全民共享”并举方针，以推进家政服务企业从“中介制”向“员工制”转变为基本方向，以扶持、打造品牌企业集团为重要抓手，加快形成以数家“员工制”大企业占据市场主要份额的行业发展格局，加强制定行业法律法规与标准规范，提高杭州家政服务业的行业管理与服务水平，营造促进行业发展的良好社会氛围，实现杭州家政服务业“管理规范化、企业品牌化、人员职业化、服务专业化”。在当前“中介制”占绝对优势的第一阶段之后，经历可能较长的“员工制”与“中介制”并存的第二阶段，最终杭州家政服务整个行业将统一为“员工制”企业模式。

(一)把家政服务业放在“重要服务产业”的高度加以重视和发展

一是加大对家政服务业的产业政策扶持。将家政服务业纳入杭州整个服务产业大盘子予以统筹安排。诚然，杭州家政服务业已处于全国领先地位，一些诸如针对家政服务企业的营业税和社会保险企业部分进行“先交后奖”的奖励政策和企业所得税免征的新条款等财政扶持的政策措施也早已制订实施，但需要保持政策的稳定性和延续性，加大优惠政策的广度、幅度和兑现力度，如所得税、残疾金和工会经费等税费可否一并减免。同时仍需要借鉴外地发展的一些先进理念和做法，如可以参照最近北京、上海等地扶持家政服务业发展的政策经验，积极出台针对性的产业特殊扶持政策，特别是加大政府在引导社会资本进入、企业培育、财政税收、社会保障、公共服务平台等方面的政策扶持和优惠力度。

二是加强对杭州家政服务产业发展的规划，群策群力制定杭州家政服务业发展规划，确定杭州家政服务业未来发展目标、发展步骤与发展重点，明确产业发展的任务措施与保障手段，力争较短时间内推动杭州家政服务业实现跨越式发展。

三是尽快建立家政服务就业及从业人员的配套服务体系，解决其医疗、教育、住房等问题，与杭州市民享受同城待遇，解决其生存和发展的后顾之忧。把从业人员纳入廉租房经济适用房享受范围之内，并给与适当比例的申请名额。四是进一步扶持和鼓励家政产业，政府通过创造和拓宽业务渠道，探索并在实际成熟时推行“服务外包”和“服务购买”，如对“五保老人”可开展政府购买社区养老护理服务试点工作，探索结合家政服务进社区的新型养老模式，为家政服务拓宽业务渠道。

(二)加强对家政服务业的监管，确保行业发展规范化、有序化

一是健全行业发展的法律法规系统、行业标准和服务规范。参照国内外相关经验做法，尽快出台推动行业发展的相关法律法规和，通过加强法制建设明确行业各参与方应负职责，维护各主体的正当权益，消除行业发展障碍，规范行业发展秩序。

二是制定并推广杭州家政服务行业发展规范体系。参照国际ISO社会服务标准，制定规范家政服务质量的“杭州标准体系”，细化每一项家政服务的具体流程与规范，推广《杭州市家政服务合同》示范文本，出台家政服务收费指导标准，颁布不同层次的家政服务人员工资指导价。

(三)积极壮大家政服务企业，促进企业品牌化、规模化

一是重点发展“员工制”企业。积极出台多种优惠政策，加快发展“政府扶持、社会投资、市场化运作、股份制经营”的“员工制”企业，借此进一步梳理家政公司、用户、家政服务员之间的权利义务关系，增强规范化与标准化家政服务的供给能力，通过壮大企业主体加强对杭州家政服务业的整体引导与型塑。

二是打造一批具有强大品牌影响力和市场规模的知名家政企业。如“巾帼西丽公司”现有35个服务网点，遍及浙江省、安徽省、山东省等城市。公司在2007年全国的家政企业中率先引进ISO9001质量管理体系，将家政服务的各个流程编入质量管理、评价准则环节中，用规范化的制度、流程进行日常工作的管理，把家政业发展成像“肯德鸡连锁店”一样可以快速复制的模式。并借鉴济南阳光大姐服务有限公司、杭州三替服务集团公司等发展经验，加快推动杭州家政企业做大做强。“十二五”期间每年重点扶持1-2 家龙头企业，以“大企业”战略带动行业整体水平快速提升。可整合家政服务资源，建立连锁经营、加盟经营、特许经营等方式，实现统一标识、统一标准、统一培训、统一管理。积极走出本省，做大做强做久各省的家政服务，推广员工制企业管理模式，借助妇联、工会力量，将家政服务作为培养本地女性劳动力就业的有效途径，推动旗舰家政服务公司提升管理水平、吸引风投公司参股投资，争取储备辅导若干家政服务集团化企业上市。

    (四)努力提升家政服务员的服务能力，实现服务专业化、技能化

一是加强对家政服务人员的职业技能培训。推行从业人员“不经技能培训不能上岗”制度。借助职业培训平台系统，通过政府购买、财政补贴、行业协会与家政公司推动等办法，按照家政服务不同种类和不同档次合理安排培训内容，实施专门的家政服务员技能培训工程，全面提高其家政服务的质量与水平。

二是努力提高家政服务人员的职业道德和修养。通过宣传教育、制度约束、环境熏陶等手段，培养家政服务人员的爱岗敬业、诚实守信、服务群众的职业道德，加强社会公德等职业修养提升，进一步促进家政服务人员遵守职业守则。

三是严格实施从业人员“持证上岗”制度。加强家政服务从业人员上岗条件的制度设计，通过与全市社会管理系统对接、与劳动力输出地对接、与职业教育体系对接等方式，确保家政从业人员必须健康证明、有效身份证明、职业培训证、技能等级证等“四证齐全”才允许上岗服务，以此规范、提高家政服务员的服务质量。

(五) 加强政府部门行业管理和服务，充分发挥行业协会作用

家政服务虽是小行业，但属于大民生，发展壮大前期更需要相关政府部门的管理和呵护，这样才能走一条可持续发展的路子。需要在加强政府部门行业管理的同时，由市发改、贸易、民政社保部们要牵头建立本市家政服务业指导工作协调机制和联席会议制度，适时研究解决家政服务行业发展工作中的相关问题，尤其是涉及政策和税收、财政扶持等的问题。进一步强化家政服务业行业协会的地位与职能，要落实经费、健全机构、明确职责、规范管理，为保证协会的公平和独立运作并最大限度地维护全体成员单位的利益，协会工作经费要纳入财政预算，协会会长和秘书长应由政府相关部门委任，副会长单位由行业选举确定，把家政企业都纳入到行业指导和服务的范围里，从而保证充分发挥其行业自我管理与服务作用。行业协会要加强制定行规行约，监督会员单位遵章守约，依法经营。同时，积极参与行业服务规范体系的制定与推广，倡导家政服务机构及人员提供专业、规范服务。加强组织行业培训，监督家政服务人员持证上岗，建立对家政服务员的职业技能实行分等定级的评价体系。通过进一步推进以我市96365平台为载体的全市统一的公益性信息平台建设，做到信息和业务要全部会员单位共享，杜绝公共平台为某一家家政企业服务的现象，整合资源，充分发布行业、业务信息，方便百姓咨询和服务。进一步做好行业细分和引导会员企业错位经营，做出特色，积极引导市民消费，推动行业服务品牌建设。

    (六)努力营造促进行业发展的良好社会氛围

通过多种渠道手段大力宣传家政服务业的社会价值与意义，建立“义工”制度，广泛传播杭州优秀家政服务机构和优秀家政服务人员的事迹，引导社会公众认可、支持、尊重家政行业发展；从教育着手，在中小学开设家政服务第二课堂，既能使青少年受到传统美德教育又能掌握一定的服务技能，从根本上转变价值观，从而改变传统落后的择业和就业观念；加强制度设计与措施安排，提高家政服务从业人员的社会地位与收入水平，努力维护其合法权益；通过舆论宣传重视家政服务，提高家政服务行业的社会地位，吸引高校和大中专毕业生以及杭州本地人从事家政服务，并在财政扶持和税收优惠上给与明显倾斜；广泛动员政府、企业、社会组织、志愿者、社区等社会资源进入家政服务业，形成“全社会支持行业发展、共享行业发展成果”的良好社会氛围，为创建和谐社会提供有益探索。