一、杭州统筹城乡区域发展成效显著

交通住房消弭城乡界限。杭州大力实施“交通西进”、“乡村通达”、“农村公路联网”、“黄金水道”、“运河延伸”等工程，实施城乡“公交一体化”。风情小镇的建设、农居住房的改造更使城乡界限逐步消弭。

特色产业融合城乡发展。在城乡之间形成一批区域化布局、产业化经营、品牌化营销的特色农业块状经济。2001年，开始实施“旅游西进”战略，加强旅游线路整合，全力打造包括西湖、“两江一湖”风景区在内的黄金旅游线，形成大杭州、大旅游、大发展的局面。

社会保障共享品质生活。杭州实施了征地农转非人员“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策，按照“城乡统筹、全民共享、一视同仁、分类享受”的总体思路建立新型农村合作医疗制度。杭州市本地农村劳动力符合条件的均可享受介绍补贴、农村劳动用工和社保补贴等就业政策。取消迁入五年后才能参加医保的限制,并且,所有杭州市区农村户籍居民都可以参加城镇居民医保。对于困难村和困难群众，相继实施了“49100”帮扶工程、“联乡结村”创建活动、“低收入农村奔小康”工程等。

社会发展形成四力合一。市委、市政府坚持党政主导力、市场配置力、农民主体力、社会创造力“四力合一”，鼓励和引导城市文化事业向农村延伸。在教育方面，带动优质教育向偏远乡村辐射。杭州在各县实施了县级医院综合提升工程，并开展乡镇卫生院标准化建设，建立农村社区服务中心，开展社区自助互助，引进市场化服务，为农民群众提供多层次、全方位的“一揽子”服务。

生态建设打造绿色杭州。围绕“建设生态市、打造绿色杭州”的目标，编制了《杭州生态市建设规划》、《杭州市农村环境保护规划》等多项规划，深入开展全国生态文明建设试点城市工作。大力推进农村饮用水安全工程，主城区及各县（市）均已建成集中式污水处理厂并投入使用，各中心乡镇的污水处理厂大部分建成。

二、杭州统筹城乡基础设施建设中存在的问题

虽然杭州在统筹城乡发展中成效显著，但不可避免还存在着一些问题，并且对后续发展起到了一定的阻碍作用。

（一）农村基础设施投入明显不足

我国长期实行城乡二元结构的管理体制，重视发展城市经济，轻视农村建设，财力多用于城市的公共基础设施建设，对于农村公共事业的投资力度很小，欠账很多。往往城区的基础设施都是全市统筹考虑的，而农村的基础设施则是村民自己考虑，且财政拨款有限，村民要自己筹集一部分资金解决。城区面貌日新月异，而农村基础设施多年难有大的改观。公共产品供给偏向城市，繁荣了城市，却落后了农村。

如杭州有的村还是二级供水状况，自来水公司管网供水至镇，由镇水管站加价供水，而到了村里还得用水泵才能供上水。从杭州自来水公司进来的居民用水价为1.85元/吨，实际对居民售价为2.02/吨至2.03元/吨，工业用水为3.85元/吨。由于管网建设和用水量的增加，农村负担逐年加大。如果一个市或区内水价不一，一个镇所属村、社区所执行水价政策不一致，势必造成一定的不平衡，造成企业和村民负担加重。价格政策的严肃性遭到了破坏，水价变成了可以由各乡镇自主定价的商品了，有的镇甚至还以镇政府的名义出台了自来水价格的红头文件。

（二）农村公共服务设施明显落后

教育、卫生、文化、社会保险等各项事业发展滞后, 公共服务严重不足, 已成为农村发展中的瓶颈, 环卫一体化尚未全部实现，农村环境卫生还是处于自治状况。农村地区生活垃圾、生活污水、畜禽养殖和农业废弃物不能有效处理，任意排放问题未引起重视。农村电网建设标准低，可靠性差，农村电力设施大多老化陈旧。天然气管道供气仅限于城镇的建成区域，且供气规模不大，基层村级基本不具备管道气供应系统，而普遍采用瓶装气源。优质教育资源还处于在初级阶段。许多农村地区文化设施面积狭小，设备陈旧老化，有的被挤占、挪用和变卖。城乡财政资源配置不均衡状况没有彻底改观，是农村公共服务供给严重不足的重要原因。

以公交设施为例。杭州农村公交场站基础配套设施普遍不足，公交立体化、一体化规划滞后，农村村民居住点改造时未统一考虑公交设施和出行的便利程度，给后续公交一体化带来难度。

（三）农村管理机制明显滞后

城市以社区为单位的居民自治和农村以村为单位的村民自治在制度设计上存在诸多差别。统筹发展中，村级管理体制的落后和不适应也是显而易见的。农村村级管理人员文化素质方面还有待提高。农村基础设施由于养护责任不落实，老化失修较为普遍，缺乏后续投入和维护管理，难于长期发挥效益。道路管理还是村道模式，与城市发展严重不匹配。环卫管理还没纳入城市管理范围，基本是镇级解决。有的镇还有自来水管理站存在，一户一表与农村距离还远。以农村卫生服务为例。农村卫生服务体系游离于一体化管理体系之外，管理制度不健全、职能不明确、运作不规范。一系列管理机制上的落后局面造成城乡统筹、城乡一体化的发展瓶颈。

三、统筹城乡基础设施建设，形成城乡一体化新格局

杭州市“十二五”规划提出：坚持统筹发展。把统筹城乡区域发展作为加快转变经济发展方式、推动科学发展的重要内容，促进城乡区域生产要素合理流动、发展空间集约利用、公共资源均衡配置、公共服务均等覆盖，加快形成城乡区域发展一体化新格局。加强农村基础设施建设是社会主义新农村建设的一项重要内容。农村基础设施和公共服务是农业和农村经济发展的重要支撑，是改善农民生产生活条件的重要物质基础，是推进新农村建设的重要内容和关键环节。虽然近几年来杭州的城市基础设施建设和公共服务条件显著改善，但农村基础设施和公共服务明显落后于城镇。农村教育、卫生等社会公共服务设施落后。随着杭州经济实力的不断增强，已经逐步具备了将基础设施建设重点转向农村的基本条件和能力。

（一）高起点规划覆盖城乡统筹一体化

将农村整体纳入全市发展的框架之中，从市到区到乡镇，再到村和农居集中点，规划全域覆盖。做到交通全域畅通、公共服务全域均衡、环境建设全域绿色、城乡居住全域社区。高起点科学规划农村基础设施建设，明确农村基础设施建设的总体思路、基本原则、建设目标、区域布局和政策措施。使城市化建设包含新型城乡形态，同时让政府的可控资源向低位合理流动。

一是统筹区域规划。制定详细的覆盖全市所有乡村的建设规划并纳入全市规划体系。充分考虑未来一个时期我市工业化、城镇化和农村劳动力加速转移对农村布局、居住方式、基础设施布点所带来的变化。新农村建设、统筹城乡发展并非简单的城市化，应以区域规划为具体指向，避免以房地产开发模式代替城中村改造的简单化操作。

二是统筹村域规划。对村域建设目标有一个统一的安排，突破自然村界限，科学编制村庄建设总体规划。做到规划一步到位，建设分步实施，避免零散无序的重复建设。突出特色，找准每个村的优势和劣势，合理确定建设项目。比如发展农家乐的就应以休闲娱乐为重点制定规划。

三是突出规划重点。村民最需要的最迫切需要解决的问题就是应尽早列入规划的内容。如村道建设、饮水工程、农居建设、环卫工程、公交设施等都是应该重点关注和优先实施的。

（二）高强度投入增速城乡统筹一体化

统筹城乡发展既需要体制机制创新，也需要大量资金投入，特别是惠及民生的农村基础设施和公共服务设施，主要靠财政花钱。但增加财政对城乡统筹的投入，不仅是一个财力问题，也是一个认识问题，需要我们树立公平理念，真正把对城乡统筹投入放在优先保障的地位。

一是加大财政投入力度。深化公共财政体制改革，提高农村公共服务水平。把农村公益性基础设施建设与公共服务全部纳入公共财政。加大公共财政对农村基础设施建设的支持和投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，坚持把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。建议增加本级财政预算用于农村建设的投入，设立统筹农村基础设施建设专项资金，建立城乡统筹投资稳定增长机制。

二是实现多元投入机制。增加城乡统筹财政资金投入的同时，应不断调整投资结构，优化投入机制。建议制定优惠政策，鼓励社会各界共同参与城乡统筹建设，吸引更多的银行资金、企业资金和其它社会资金投入农村基础设施建设，建立多元化的城乡统筹投入机制。

三是提高资金使用效率。农村基础设施建设投资存在总量不足、资金分散、衔接不够、效率不高等问题，因此必须重视并切实解决各种城乡统筹的协调整合问题，从项目规划和立项阶段就加强统筹协调。事前、事中、事后都应有监督，而非简单的纸面上的预决算和事后的工程验收。建议结合政府机构改革、投资体制改革以及财政体制改革，进一步改革涉农投资管理办法，切实提高资金使用效率。

（三）高标准建设推进城乡统筹一体化

在“十一五”中，杭州市按照城乡一体化的交通道路建设要求，加大行政村之间的联通道路建设力度，进一步完善农村公路网。新建7000多公里农村公路，在高速公路建设上实现了县县通高速，取得了令人瞩目的成就。但总体看杭州的农村公路无论规模、还是标准并不理想，农村客运覆盖率还是非常低度化的覆盖。“十一五”期间，杭州市委、市政府始终把水利工作作为推进杭州经济社会又好又快发展的一项重大任务来抓，民生水利、平安水利、生态水利、资源水利、科技水利“五水”并进，在防汛抗旱、水利建设、水利管理等各个方面都较好地完成了既定目标和任务。但“十二五”期间在以下几方面任务还很重：山塘水库除险加固任务，中小河流治理，区域防洪排涝能力；统筹区域战略水源开发，构建水利综合保障体系；提高城乡防灾减灾能力等。

一是强化农村路网构筑。城乡统筹应以道路建设为突破口，建立覆盖全区的交通网架，加快城乡基础设施的大融合、全覆盖，构建现代化综合交通体系。建设农村交通路网与城市交通路网结构的完全衔接，建成城乡一体化的大交通格局，形成快速高效、四通八达、功能齐全的快速公路网络。目前村级道路的硬化和城市道路相比还有很大的差距。村村通道路只完成了改善农村交通条件的第一步，应该在有路必管、有路必养的基础上，加强对农村公路的安全管理和保养维护。建议把村级道路纳入城市道路管理范畴，不仅要让农民们有路能出行，还要实现安全出行、舒适出行。

二是提升农村农居建设。以“百千工程”为有利抓手，合力推进整治村、示范村、生态村、卫生村、绿化村等创建项目，把城中村区域改造成为经济繁荣、生活富裕、环境优美、城乡协调、社会文明、管理科学的现代化新型城市社区。加大农村住房改造建设、农村历史建筑保护、下山移民、生态村建设、农村庭院整治、改水改厕，中心村培育和特色村建设力度。优化农村人口和村庄布局，完善农村社区公共服务体系，推动农村居住、产业和公共服务向中心村和农村新社区集聚，改善农村面貌和农民生产生活条件，建设农民幸福生活的美好家园。建议作为杭州主城区的农村，应以开展“美丽乡村”建设、建设“风情小镇”为重点改造提升农居建设。

三是统筹区域设施建设。城市和乡村的环境是一个整体，唇齿相依。应统筹供水、供电、供气、城市环境卫生、信息网络等设施的规划建设，强化城市防灾设施和安全设施建设，着力优化农村生态环境。推进城乡一体化，必须坚持城市和农村环境同步保护和共同改善。有序推进企业的污染治理和农村污水管网建设。建议由市自来水厂直接管理、维修、改造各镇自来水管网，村（社区）村民、居民全部安装一户一表，与城市居民享受同等待遇。完善环卫设施的建设，增设垃圾中转站。

（四）高效能管理提升城乡统筹一体化

一是完善城乡公用服务设施。按照“一城一交”要求，建立大公交管理体制，建立健全应急快速反应机制，不断提高城市的综合公用服务和供给保障水平。建议杭州城郊更应竭力发展公交，加强公交首末站合理设置、加快换乘中心科学布局。开通更多线路，延长营运时间，普及公交出行。

二是建立城乡环卫处理体制。村民生活垃圾清运工作应由区级环卫部门全面接管，村内村民和暂住人口应按照居民标准统一收费标准。所有村民小组将按其人口和保洁面积自行设置一定人数的保洁员和管理员，负责本村村道、巷道的保洁，并将垃圾收集到该区环卫局指定的垃圾收集点（屋）内，所需费用纳入财政管理；另外，环卫部门按计划负责各村民小组的环卫设施建设以及垃圾收集点（屋）内垃圾的清运与处理，根据日常检查情况，按一定的比例评选“卫生先进村”，并给每个“卫生先进村”一定金额的奖励，以奖代拨。

三是加强文教卫体设施建设。加强教育、卫生、计生、文化、体育等公共服务设施建设，推动社会服务资源向基层和社区转移。坚持教育优先发展，进一步优化城乡教育结构和布局，深化教育品牌创建，促进优质教育均衡化。大力扶持发展公益性文化事业，完善农村综合性文体设施，加快公共图书共享连锁体系建设，提升发展广播电视网络等公共文化传播事业，努力构建均等化的城乡公共文化体系。深化医疗卫生体制改革，完善公共卫生服务体系，建立健全三级医疗卫生服务网络，建议将村卫生室统一纳入乡镇卫生院管理体系。

（五）创新机制体制优化城乡统筹一体化

一是提高村民的主创性。充分尊重农民的知情权、参与权、管理权和监督权，切实保障农民权益。农村基础设施建设要围绕农民需求进行谋划，调动广大农民的积极性、主动性和创造性，突出建设重点和优先秩序，以农民的利益为出发点，避免好心办坏事。

二是发挥政府的导向性。坚持把政府支持和农民投工投劳有机结合起来，完善“一事一议”制度，在坚持群众自愿、民主决策的前提下，通过以奖代补、项目补助等方式，发挥政府投资的导向作用，引导农民积极参与基础设施建设。

三是保证制度的实效性。改革统筹投资方式，规范项目管理程序，积极推行报账制和项目公示制，确保项目的选择、实施、竣工后续管理等全过程的公开和公平、真实，把资金分配到最急需的地方和项目上。完善村民理财和村务公开监督等制度。

杭州“十二五”规划提出了统筹发展取得新进展的目标：新型城市化与社会主义新农村建设统筹推进，全市城市化水平明显提高，农村与城市、五县（市）与市区发展差距逐步缩小，城乡区域发展一体化新格局初步形成。相信通过全市人民不懈的努力，城乡一体化新格局目标会越来越近。