一、杭州市的人民调解工作的现状及问题

目前，杭州全市共有各类人民调解委员会5436个，其中，村（社区）调解委员会2993个，乡镇（街道）198个，企事业单位调解委员会2030个，区域性行业性调解委员会215个。共有人民调解员22077人，基本形成了横向到边纵向到底的调解网络体系。近年来，杭州市立足于创新机制、拓展平台，探索实践了一系列人民调解工作机制和模式，丰富和深化了人民调解工作领域和内涵，取得了明显的成效。

从数量看，人民调解案件的受理和调解逐年提升。以近三年为例，2008年全市人民调解组织共受理和调解各类民事纠纷49593起，2009年受理和调解各类民事纠纷66319起，2010年受理和调解各类民事纠纷80344起，调解量逐年攀升,平均增幅达25%，调解成功率超过了98.6%。由于人民调解组织调解率不断提高，同时又不存在诉讼风险，通过人民调解这一形式来处理和化解邻里纠纷等民间纠纷越来越得到群众的认可和接受。

从领域看，人民调解的领域不断拓展。加强了与人民法院的沟通与联系，积极探索人民调解与诉讼衔接机制，提出了“诉前调解”和“委托调解”制度。在刑事领域中引入人民调解机制，两者在刑事和解制度与实践中的巧妙结合，实现了刑事诉讼的多元化分流，更有利于化解当事人之间深层次的矛盾纠纷，缓解社会矛盾和预防犯罪。着眼于当前矛盾纠纷呈现的新情况、新特点，试点设立对医疗纠纷、物业纠纷、道路交通事故人身损害赔偿纠纷三种类型化调委会，探索实施类型化调解新模式。人民调解领域的不断拓展以及与司法调解、行政调解的对接衔接，为构建多元矛盾纠纷化解机制，促进社会和谐稳定迈出了坚实的一步。

从实效看，人民调解工作长效机制创新巩固。通过开展“有组织调解、有人调解、有经费调解、有场所调解”和“无因民事纠纷调处不当或不及时引起的群众性上访、群体性械斗、非正常死亡和民转刑案件及无归正人员重新犯罪”的人民调解“四有五无”活动，推进人民调解工作扎实开展。为调动和促进人民调解员积极性的发挥，杭州市在建德率先推行的人民调解“以奖代补”政策，根据基层调解纠纷时的难易程度和实际工作量确定不同的奖励标准，对基层调解员进行奖励和补贴，起到了“花小钱买大平安”的四两拨千斤的作用。中央政治局常委、中央政法委书记周永康、司法部部长吴爱英、省委书记赵洪祝等领导对此都给予了肯定。

总体来说，杭州市的人民调解工作在解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定，推动建设品质杭州、法治杭州中发挥了不可替代的作用，人民调解的质量和公信力不断提高。但是，随着经济转型升级和社会发展，人民调解工作在如何夯实原有基础、适应新的形势变化方面，与创新社会管理的要求相比还有差距，有许多地方仍需要改进。

1、社会认知度还不高。人民调解是非诉讼纠纷解决机制，非双方自愿并不必然启动程序，所以社会上绝大多数的普通群众遇到纠纷首先想到的仍然是诉讼或者是信访，对人民调解解决纠纷认识不清，因此使得大量的基层纠纷不能得到合理的疏导分流，纷纷涌向人民法院，甚至造成滥诉现象。另一方面，群众对于人民调解、司法调解、行政调解有什么区别，认识还比较模糊。

2、一味追求人民调解率的现象时有发生。人民调解在解决民间纠纷的活动中确实起着不可替代的作用，甚至于这种纠纷解决方式被认为是现代文明社会最具稳定性和正当性的解纷机制。但是这种解纷机制的核心是建立在当事人自愿平等的基础上进行的，人民调解委员会调解民间纠纷，应当尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。然而，在实际操作过程中，一些地方在法院、仲裁院设立了人民调解工作室，对诉讼、仲裁案件的诉前调解率有一定的考核要求，并与调解员的补贴和奖励挂钩。一些当事人在通过司法途径维护自己的权利之前，往往被要求必须先进行调解。一味追求调解量和调解率，对于一些确无调解必要、当事人也不愿意调解的案件造成了调解资源、司法资源的浪费，一些当事人也颇有微辞。

3、调解队伍的素质有待提高。调解队伍年龄“两极”突出，老龄化调解员经验丰富，但文化层次偏低，依法调解的意识不强，在法治基础上化解矛盾的能力跟不上形势所需；年轻化调解员虽然文化水平较高，但普遍阅历较浅，不易把握矛盾特点，难以取得当事人信任，两个“极端”都影响了矛盾纠纷化解的水平。此外，目前不管是村（社区）还是乡镇（街道）的调委会，都没有专职的人民调解员，每个人都是身兼数职，使得这支队伍疲于应付工作任务而疏于在加强宣传，提高业务水平上下功夫。

二、发挥人民调解作用推进社会管理创新的几点建议

创新社会管理说到底就是创新对人的管理和服务，提高社会管理能力和水平。创新和加强人民调解工作，从解决群众身边事入手，把民间纠纷化解在萌芽状态，解群众之困，护法律之治，才能实现社会的有序管理。为此，根据对当前人民调解工作的情况分析，提出以下几点建议：

1、加强宣传，提高社会认知。要把人民调解工作纳入“六五”普法的大平台，积极运用和创新宣传手段，广泛利用电视、广播、网络、微博、短信等新闻媒介，扩大人民调解工作的宣传渠道，加大人民调解的宣传力度，向群众传递纠纷可以通过人民调解机制解决的信息，强化社会公众接受人民调解的意识和观念，克服当事人过分依赖诉讼解决纠纷的观念偏差，同时也积极营造人人关注调解工作，人人争当调解志愿者，人人维护社会和谐的良好氛围。

2、整合资源，完善调解机制。清晰的思路是保证各项工作取得成功的中心环节。要充分认识加强和发挥人民调解作用在推进社会管理创新中的作用，坚持调解优先，把调处化解矛盾作为维护社会稳定的重要基础性、前瞻性、源头性工作，有效整合各种调解资源，健全完善大调解工作体系。针对当前社会正处于转型期和高速发展期，利益主体多元化，各种矛盾纠纷多元化的特点，人民调解也不能仅仅“单打独斗”，而应当积极融入矛盾纠纷的多元化解决机制当中，加强与司法调解、行政调解、群众团体调解、行业协会调解和中介组织调解的有机对接。在这当中，尤其要注意的是要界定人民调解、司法调解、行政调解以及其他组织调解的关系，明确各自的职责，依法开展调解工作，形成联动之势，最终将各类矛盾纠纷化解在萌芽状态，促进社会的和谐稳定。要通过规范调解工作流程，规范重大矛盾纠纷的协调调处，规范调解工作的检查指导，建立联席会议制度、联络员制度、通报制度、纠纷案件讨论制度等制度形式，定期了解掌握矛盾纠纷情况和调处进度及结果，建立调解的长效管理机制。要科学建立考评机制和激励保障机制。充分尊重当事人的意思表示，进一步推广和完善“以奖代补”政策，考评和激励应更侧重于调解案件的成功率，以确保人民调解的宗旨和实效。

3、队伍建设，提高工作水平。要加强调解员队伍选拔任用和培训管理，及时总结交流矛盾纠纷调解的经验，建议分期举办社会矛盾纠纷排查调解论坛。交流矛盾纠纷调处的经验，探讨新思路、新办法，提高调处矛盾纠纷的工作水平。要强化政府购买法律服务理念，积极引入律师参与人民调解工作机制，发挥律师在调处矛盾纠纷中相对中立和具有专业法律知识的优势，以弥补人民调解员在法理和法律知识方面的欠缺，从而更好地为纠纷当事人提供法律服务，消除矛盾。要加强人民调解志愿者队伍建设，引导一批热爱和谐、掌握一定政策、法律、心理等知识的社会人士充实这支队伍，直接参与人民调解工作及一些辅助性工作，从而提高调解的社会效果；要着力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。要注重把握工作重点。立足村、社区调委会，关注和重视解决婚姻家庭、邻里纠纷、交通事故责任认定和赔偿等传统型纠纷，加强日常的宣传和引导，让矛盾纠纷不出乡村、不出社区；要积极分析在房屋拆迁、医疗、物业管理、交通、企业生产过程中产生的纠纷，根据这类纠纷普遍具有的纠纷化解专业性要求强、社会关注度高等特点，大力引导建立行业性人民调解委员会，有针对性地开展矛盾纠纷的预防和化解工作。