随着“空巢”老人家庭的增多，其吃饭问题首先成为诸多独居老人面临的最大问题，也引起了各级政府和社会各界的关注和重视。

建立“社区老年食堂”不但可以有效解决“空巢”老人无力购买、无力为自己做饭的现实问题，也减轻子女的照料负担，又增加了就业、创业岗位和渠道，这不失为一项一举多得的好举措。

一、杭州“社区老年食堂”建设的现状

为切实解决老年人的用餐需求，近年来杭州市政府一直大力发展社区老年食堂，增加城区老年食堂的覆盖率。据杭州市民政局基层政权与社区建设处统计，自2003年西湖区翠苑一区试点，率先成立了全市第一家老年食堂后，各城区纷纷结合自身实际，也如火如荼地开展各种类型的社区老年食堂建设。截止2010年，全市共建立社区老年食堂197家，计划到2013年全市再新建社区老年食堂20个，争取到2015年实现社区老年食堂的全市全覆盖。

二、现有“社区老年食堂”的主要经营模式及其特点

社区食堂一般是由社区免费提供营业场所，旨在解决本社区居民尤其是老年人就餐问题的公益性机构。目前，社区食堂有四种存在形式：

1、自主式经营模式

此类老年食堂是由街道或者社区负责社区食堂的房屋装修、设备投入以及日常经营管理，实行独立核算、自负盈亏，结余继续投入社区食堂，亏损由街道或社区补助。自主经营型的社区食堂为民办非企业单位，鼓励并接受企业、个人的资金捐助，街道、社区可以根据捐助资金额度，采取公司、冠名等形式给予激励。从目前实际运营情况来看，成功的案例很少，越来越多的老年食堂转型为合作经营或嫁接经营的模式。

2、合作式经营模式

社区要开设一个老年食堂，首先要有100平方米以上的场地，还要10多万元的前期投入，并不是每个社区都有这个能力的。西湖区翠苑街道翠苑四区走的就是由社区提供场地，招募商家负责经营的合作经营模式。目前杭州大部分老年食堂，都以此种模式在经营。但从长远来看，这种经营模式也不一定能保证社区老年食堂长久维持下去。

3、嫁接式经营模式

此类老年食堂是街道或社区依托餐饮资源(包括单位食堂、宾馆餐厅等)，通过签订协议的形式，以优惠价为老年人提供就餐、送餐服务，街道或社区根据服务情况适当给予补助。这些餐饮企业安排专门时段，或者开设专门的老年餐桌，为居民提供就餐便利。这种与社会餐饮资源合作经营的老年食堂的模式，近年在杭州较为流行。

4、注入式经营模式

此类老年食堂是街道或社区与外来餐饮资源，通过签订协议的形式，由餐饮企业负责，为辖区内有需要的老人免费提供方便、快捷、低价的送餐服务，老人也可前往餐厅用餐，但不设老年人用餐专区或专桌，用餐标准实行优惠价，优惠部分由街道或社区根据服务情况适当给予补助。这种注入式经营可将就餐服务辐射至整个辖区的老年群体。这种注入式经营模式将成为一些地处商业繁华地段、寸土寸金的街道和社区开办社区老年食堂的主要方式。

三、“社区老年食堂”在运营中存在的几个主要问题

从目前的实际运行中来看，我市的“社区老年食堂”仍存在着不少困难和难题，成为制约其发展、壮大的“瓶颈”。

1、成本收益问题

要使社区老年食堂这一惠及百姓的民生工程得到全面推广和长久运行，首先必须解决保本赢利、长期存续的问题。社区老年食堂的场地大多是由社区免费提供的，采用的是非盈利经营模式。但由于为老年人提供的菜价非常便宜，人工费、厨卫器材采购维修费、保洁费、燃气水电费（水、电、气优惠措施尚未全面落实）等支出较大，加上老年顾客有限，老年食堂普遍受益率较低，甚至存在长期亏本经营的现象，不利于老年食堂健康、稳定、有效的发展。

2、服务质量问题

老年食堂在服务老年人质量方面还有待提升。环境卫生、就餐秩序、服务人员健康状况、食品质量等尚需进一步规范。部分老年食堂由于成本问题，过分强调了拓展营业范围而对老年人群体的就餐环境和就餐质量有所忽视。工作人员的收入不高，流动性较大，在管理上也存在一定的困难。

3、城乡差异问题

城乡老年食堂（助餐点）发展情况有所不同。农村地区由于经济发展、文化观念、生活习惯等差异，社会养老服务观念还未深入人心，老年食堂建设还处于探索起步阶段，部分助餐点场地也较为狭小，设施相对简陋，需要进一步因地制宜、创新思路、开拓渠道、加大投入，做好农村老年人助餐服务工作。

4、营利与非营利如何界定

从性质上来讲，为老年人服务的社区老年食堂应该是纯公益性食堂，其特点为“采取由社区管理的模式,限时提供中餐与晚餐,不向非老年人开放”。但运作中却发现，微薄的利润和较高的人力、水电成本, 使一些老年食堂一年亏损近两万元,出现了生存危机。为求生存，不少食堂把目光投向市场化，尝试走市场化与社区管理相结合的新路。

根据有关规定，老年食堂如果只对内，属街道社区出资的公益性食堂，可以不办工商营业执照、卫生许可证和排污许可证；但如果从事经营，涉嫌营利，就必须办理，否则就是无证经营。

尝试走市场化道路的社区老年食堂，虽然其公益性服务的性质仍然存在，但毕竟已不再纯粹。那么，在这种情况下，到底要不要办营业执照呢？对此，社会上也引发了不少关于“如何界定老年食堂的营利性与公益性”、“非纯公益性老年食堂要不要办营业执照”等问题的争议，针对这些争议，相关职能部门至今一直未有明确的说法。

四、发展“社区老年食堂”的对策和建议

作为社区老年生活照料服务网络中的重要一环，加快发展“社区老年食堂”的建设关系到千家万户的切身利益，也是一项有着巨大社会效益的民生工程，应该得到各级政府及各职能部门的高度重视，努力做到规划先行、政策支持、出资到位。首先要关注其运行的持续性问题，着重解决好入门标准、收费标准、伙食标准和资金来源等几大问题。其次，应进一步倡导、鼓励“社区老年食堂”的建设与发展，在居家养老的大框架下，对其日常运作经费多作调研，做到循序渐进。第三，在政府财政适度投入的基础上，做到因地制宜，加强监管，实行对其日常运作实行“以奖代补”的政策，鼓励争优创先。第四，在充分发挥政府公共资源的同时，还要加强宣传，动员更多社会力量的积极参与，并与慈善事业相结合，共同推进居家养老服务与社区老年食堂建设工作。

1、应进一步强化政府的引导作用，加大宣传力度和资金投入，制定优先、优惠政策，鼓励“社区老年食堂”的建设发展。

目前，政府每年给予50平方米以下老年食堂的扶持资金为1万元，50—100平方米的为每年3万元，100平方米以上的为每年5万元。显然，在物价居高不下的今天，这样的补贴标准对于食堂的日常运行而言往往显得杯水车薪。因此，建议将补贴标准分别提高到5-10万元，并制定相关政策，对社区老年食堂在水、电、气上给予一定的优惠，同时，协助解决场地、治安、卫生、办照、免税等方面的具体问题。

2、应进一步转变思想、规范管理，明确职责，努力提高服务水平和服务质量，实现“社区老年食堂”的良性发展。

（1）建章立制，加强规范化建设。加强街道、社区对老年食堂的食品卫生管理和制度化建设工作，提高原有老年食堂的卫生条件，并进行规范登记，使老年食堂做到证照齐全。同时会同财政、劳动保障、卫生、环保、食品监管等有关部门，对老年食堂开展不定期的联合检查，确保食品卫生、服务质量和优惠落实，促进社区老年食堂的规范化运作。

（2）整合资源，实现效益最大化。在服务好本社区老年人的同时，社区老年食堂可扩大服务面，将服务范围辐射并覆盖到周边社区，通过设立社区助餐点，购置配送车送餐等形式满足更多老年人的用餐需求。

（3）转变模式，实现多元化运营。鼓励由自主经营模式向以承包为主的合作经营模式的转变，也可通过选择专业餐饮企业承包营运，以扭转目前老年食堂大多亏损的局面，实现自负盈亏的良性运作。

（4）定期考核，建立奖励性机制。成立由社区工作者、企退自管小组等组成食堂监督管理小组，定期对社区食堂运行情况、环境卫生、食物质量、就餐秩序、服务人员等进行抽查考评。根据考评结果，由政府给予一定奖励，促进老年食堂的健康发展。

3、应进一步加深认识，妥善定位，明确性质，确保“社区老年食堂”的可持续发展。

有着美好初衷的社区老年食堂之所以会在实际运营时遇到尴尬的境地，与其性质、定位的不明不无关系。“纯公益性老年食堂”本身就是一个模糊的概念，因为既然是非营利性机构, 社区老年食堂却并没有按非营利的规律办事。在其定价时，剔除了“人力、水、电、气”等本应计入成本的开支,从而造成入不敷出,以致出现生存危机。其实这在确定老年食堂的“纯公益”性质时,就已经昭示了其不可持续性。要解决这个问题,建议采用以下两条思路：

（1）以追求社会效益为前提，由政府托底,负担成本与收费之间的差价，使老年人得到质优价廉（即成本高于收费）的服务。国际上惯用的做法是由政府支付必要的人工费用,也就是“政府买服务”,把政府出资归于“公共服务”和“公共财政”的领域。譬如香港特区政府对独居老人提供的家庭服务——包括送餐、保洁等上门服务,提供服务的社会福利工作人员由政府直接发工资或通过非营利组织来发工资。

（2）将“社区老年食堂”的性质设定为“营利”与“非营利”并举, 并将其经营的着眼点放置在以非营利的基础上。具体方法是：先按成本计算服务价格,再对老人制订优惠价格,同时对非老人的服务按市场价运营, 将一部分商业利润贴补对老人的服务，用“让利”的方式使老人得到优惠价格。总的原则是收支平衡,略有盈利,建议利润率控制在3～5%之间。与此同时，公开透明经营方式,将定价方法公诸于众,同时每月或每季度公开账目,让大家都知道一般居民比老人多付出的部分是补贴到了老人身上。

4、拓展功能，与医疗卫生、生活服务相得益彰，形成综合体。

在老年食堂办理中，能适当增加适合老年人的项目，如理发、就医、娱乐等，添置休息室、棋牌室、阅览室、健身室等，使居家老人可以在食堂呆得久点，相互聊天，解除寂寞，身心健康，使老年食堂成为老年人活动、生活的综合体。