一、当前农村土地流转过程中的主要问题

1、私下改变用途，打政策“擦边球”。 农业用途的严格限制完全抵挡不住非农开发的冲动与步伐，开发商和地方政府有的是变通办法。以笔者所在的长三角地区，最常见、最成功的流转擦边球是搞“农家乐”旅游，不少地方农村土地流转后，承包者为了追求利润最大化，很少将土地用作真正的农业耕作，而是不惜一切代价将农业用地“劣化”为不产粮食和其他农副产品的“观赏用地”、“旅游用地”、“公园用地”、“生态农业示范园”、“房地产开发的配套用地”。这样一来，原来的农业土地其实已经完完全全失去了农业用途，硬化的道路和院坝、挖成的鱼塘和修筑的碑亭所占用的土地已很难复垦，建筑物和游乐设施实际上和城市房地产项目已没有两样，充其量只是披着“农业”外衣的商业用途。特别可恨的是一些尤其是房地产开发商绞尽脑汁拿地，最有效的办法就是以租代征，打土地政策的擦边球，大量的小产权房由此产生。绞尽脑汁拿地，他们最有效的办法就是以租代征，打土地政策的擦边球，大量的小产权房由此产生。更有一些房地产开发商，通过与地方政府的所谓互动，想方设法转变流转土地性质，最终达到其房地产开发的目的，大量的国有资产被侵吞或流失。

2、偷偷转换性质，所有权发生变化。出于对GDP和官员个人利益的追求，一些地方政府实际上和开发商站在了一起，默许或者窃喜开发商炒高房价，以此拉动地价增加土地财政。由于城市土地已经非常有限，地方政府的眼光开始瞄向农村土地，主要是农村建设用地和宅基地，因此城市政府最感兴趣的是郊区农村建设用地和宅基地流转。近年来，不少地方把农村土地征用也也纳入了流转范围，不少土地在被集中之后，通过政府的系列运作，有的直接成为国有土地，有的被转换进入国有土地储备。这部分土地已经明确地转为国有，所有权性质已经发生了根本变化，农业用途性质已经改变。最成功、最有影响的流转模式就是以宅基地置换为特征的“农村土地整理”。当然，笔者认为，成都市以“三换”为特征的彭州模式及以“双放弃”为特征的温江模式，表面上是成功的案例，但其实质都是农民放弃了土地所有权和承包权，甚至放弃了居住地，彻底变成了城市居民，与其说他们的模式是农村土地流转，还不如说是农民和农村土地的“双退出”，是征用农民的土地。

二、对策建议

1、要建立严格的管理制度。国土管理部门、农业部门严守住18亿亩耕地红线不突破，从技术上讲，通过GPS全球定位系统“天上看、地上查、网上管”的有机结合，建立“横向到边、纵向到底”的执法监察网络，可以管住明目张胆改变承包土地用途的情况，但是对于变相改变承包土地用途，变相弃耕，劣耕则必须建立农业用地特别是基本农田的具体用途的严格管制制度。在目前的农村农业用地的流转中，一是要严格禁止和严厉查处将农业用地转变为建设用地或事实上的建设用地；二是要防止农业用地流转后打“擦边球”：将农业用地“劣化”为不产粮食和其他农副产品的“观赏用地”、“旅游用地”、“公园用地”、“房地产开发的配套用地”。

2、要加大流转后的跟踪监督力度。国土管理部门应该加强对农业用地流转的“全程监管”，特别要做到时候的跟踪监督。要建立与完善农业用地流转后的质量评估与用途质量的督察制度，约束农业用地流转后的“擦边球”现象。市场化流转的农业用地特别是基本农田的用途管制应该具体化与明细化，要类似于企业主营项目、兼营项目以文字形式载于企业营业执照之中那样，根据农业用地的质量与最佳用途属性，将农业用地的具体用途，包括种粮食、种油菜、种有关经济作物等的明细用途明确记载于颁发的土地承包经营权证之中。凡是超出该农业用地经营权证记载的用途范围的，应该通过国土管理部门审批后才能改变。

3、堵疏结合，调动农业耕种积极性。在严格农业用地用途规制来“堵”的同时，建议通过财政杠杆、金融杠杆、收购价格杠杆调动农民种粮食的积极性，让农民种粮食、种农作物也能得到实实在在的好处，从而才能确保农业用地流转后的用途不改变。同时，建议在农村土地流转中应该优先地、更多地推进农村建设用地的流转。农村集体建设用地流转的财富效应明显，对“三农”的支持最大，现实可操作性较强。农村集体建设用地流转顺应了市场配置农村集体建设用地资源的要求，农村集体建设用地不仅可以通过对价，投资入股、合资合作、出让、出租，尤其可以有条件地成为抵押融资品。